河南农村“万人社区”：从全省力推到集中整改

　　2017年1月8日下午，久霾不散的河南许昌县陈曹乡双楼张村终于等来了新年的第一个晴天，村民张大爷决定到村子旁边的新社区里散会儿步。

　　新社区和老村子仅隔了一小片麦子地，看上去却是两个不同的世界。

　　老村里房子破旧、大小不一，车过之处尘土飞扬，村民们来来往往。新社区里31栋新建的4层楼房整齐地排列，绿化草坪、路灯、监控探头一应俱全，然而，没有一户村民入住。

　　每次走在新社区空旷而崭新的水泥马路上，张大爷心里都忍不住叹息，这么大的社区荒了3年，可惜了村子里180亩种粮食的耕地。

　　2012年开始，陈曹乡一共占用近1000亩耕地，建设了4个新型农村社区，统一规划建设居民住房和公共服务设施，号称要让农村人过上城里人的生活。

　　2012年末，河南省官方宣传称，全省建成及在建的新型农村社区共3250个。因规模普遍巨大，民间俗称为“万人村”。

　　去年年末，新华社又公布了一串数字：至今河南省有1366个新型农村社区停建，直接损失600多亿元。

　　在陈曹乡，双楼张村是唯一完工的社区，其余三个均因资金问题不同程度烂尾。

　　2016年12月29日，中央纪委监察部网站发布了《中共河南省委关于巡视整改情况的通报》，其中特别提到：“针对解决新型农村社区建设遗留问题不力的问题，出台关于新型农村社区遗留问题的整改实施方案……各地积极采取抓完善入住、抓转型建设、抓调整瘦身、抓退出转化等方式，分类解决社区遗留问题。”

　　荒芜的社区

　　4年前，河南许昌县陈曹乡政府干部在大会上告诉村民，双楼张村的新型农村社区计划整合周边的6个行政村，安置2930户11479口人。

　　村民将住进新楼房，统一用上暖气、天然气，喝上自来水，社区里建有垃圾站、小学、幼儿园、卫生所等城市社区标配。

　　那时，最吸引村民张喜全的一条是，每位村民都能免费分到30平米的房子，“如果家里有6口人，就能分到180平米的房子，这样就够住了。”

　　然而，等到2013年4月社区1期工程基本建成时，政府的说法变了。

　　新房需要村民掏钱买，每平方米1000元。村民原有房屋按每平方米420元的价格补偿，即2平方米的旧房还换不来1平方米的新房。张喜全算下来，加上装修，还得掏近10万元，不划算。

　　他自己的房是两层水泥房，还有独门小院。他的想法代表了多数村民：自家房住得好好的，为什么要掏钱买政府盖的楼？

　　距离双楼张村东边6公里，岗黄村村头的岗黄社区只建了20多座3层的钢筋水泥架，因投资商资金链断裂，从2013年起就荒在了地里，周围杂草丛生。

　　这个烂尾社区占用岗黄村180亩耕地。有的村民不忍土地白白被烂尾社区浪费，在楼房的周边、间隙开垦土地种回小麦。

　　新京报记者还探访了开封市尉氏县。张氏镇的郭家社区，原规划面积622亩，可安置3600余人。如今，两层的联排别墅里入住率不足半成，社区东边4栋商铺空空如也。

　　门楼任乡的门楼任社区，4层楼房没有一户入住。

　　“第二次革命”

　　2012年，陈曹乡大开马力，兴建4个社区，并计划以7个新型农村社区的方式，把全乡7.6万人口尽揽其中。

　　在村民张喜全的印象里，许昌市非常重视双楼张村的项目，时任许昌市委书记亲自来了社区几次，视察、督促现场施工，“大概是政府很看重吧。”

　　2011年11月26日，河南省召开第九次党代会。党代会报告花大篇幅阐述了新型农村社区的地位，“走新型城镇化道路，必须增加新型农村社区这一战略基点”，并把新型农村社区建设作为“统筹城乡发展的结合点、推进城乡一体化的切入点、促进农村发展的增长点。”

　　这也成为河南全省各地推进新型农村社区的政策来源。

　　报告出台之前，河南省新乡、平顶山、安阳、鹤壁、许昌等多地已经开展了新型农村社区建设试点，时任河南省委主要领导到多地视察，并予以高度肯定，认为建设新型农村社区是继家庭联产承包责任制之后农村发展的“第二次革命”。

　　河南大学中原发展研究院院长耿明斋理解河南大力推进新型农村社区的缘由。

　　他说，河南是全国的农业大省、农民大省、人口大省。从国家战略的角度，河南要承担保障粮食安全的任务，过去多年来国家在分配建设用地指标时，对河南省比较苛刻。

　　河南也是一个发展水平相对滞后的省份。2011年，河南城镇化率为40.57%，与全国平均城镇化率51.27%存在一定距离。

　　耿明斋认为，如何能增加建设用地，是河南工业化和城镇化道路上最突出的矛盾和问题。新型农村社区将村庄合并后，腾出大量建设用地，是解决建设用地短缺的有效方式，“方向上有它内在的合理性。”

　　然而，在他看来，新型农村社区要成功，需满足两个前提：第一，农业就业非农化基本完成，大部分农民收入不依靠种地。第二，土地的升值达到一定的幅度，旧村拆迁腾出的建设用地进行商业运作后可以补偿新型农村社区建设的成本，否则可能面临无钱可建、资金链断裂的风险。

　　因此，更合理的推行方式是先建工厂、再建社区。

　　河南省多位官员、专家也曾公开反对。

　　河南省一位已退休的厅级官员张华（化名）意识到了省委领导对新型农村社区的兴趣，曾先后三次在河南省领导面前提出反对意见，“你在的时候大家都说好，你走了之后肯定有后遗症。”

　　九代会之前，他也曾在专家座谈会上面对5位省部级官员表达同样的观点。

　　张华的反对没有得到回复。

　　“打鸡血”建社区

　　河南省九代会之后，兴建新型农村社区的浪潮迅速席卷全省。

　　2012年2月24日，河南省住建厅与省财政厅联合下发文件，要求2012年河南省全面启动县（市、区）域新型农村社区布点规划，并完成全省50%以上的规划。到2013年年底前，全面完成规划。

　　2012年末，河南省明确提出要求加快新型农村社区建设。

　　为迎合河南省的要求，各市先后报出目标：许昌市计划在“十二五”期间启动300个社区；平顶山规划，到2020年全市2620个村将合并成539个社区；开封提出全市2381个村规划为800个社区……

　　据《河南日报》报道，截至2012年末，河南省已规划新型农村社区近万个，建成及在建的新型农村社区共3250个。

　　刘岩（化名）还记得，2012年初，大报、小报、电视都在正面宣传新型农村社区，“这么大力宣传新型农村社区，这一定是个利国利民的好事情。”

　　在外地工作的刘岩心动了，2012年4月，他回到尉氏县考察。

　　他正好赶上了在尉氏县政府会议大厅召开的动员大会。会议持续了近3个小时，由时任县委书记范付中主持，县里的四大班子、相关部门、公检法、各乡镇党委政府、村级一把手参加，号召各部门积极投身到新型农村社区中来。

　　隔了近5年，刘岩还能记得范付中强调：新型农村社区是开封市的经济抓手，也是一项重要的政治任务。各乡党委书记上台签订目标责任书，承诺保证完成任务。

　　尉氏县计划用10年左右时间，启动建设近200个新型农村社区。在会上，范付中下达任务，要求2012年每个乡镇至少启动一个社区，并连片建设住房100套以上。

　　新京报记者获得的尉氏县政府文件显示，2012年底未启动新型农村社区建设的乡镇，实行一票否决，取消一切奖项，其党镇委书记一律免职，乡镇长一律降职，分管副职不予提拔。

　　若能按要求完成建设任务，且规模在1000户以上，乡镇党委书记经考察符合党政领导干部任用工作条例的，可推荐为副县级干部，乡镇长予以重用；对于表现优秀的新型农村社区支部书记，经考察合格的，可享受副科级工资待遇。

　　尉氏县的这个奖惩制度来源于开封市的文件。

　　新京报记者获得了《中共开封市委 开封市人民政府 关于加快推进新型城镇化攻坚战的实施意见》（讨论稿），《意见》提出了明确的工作要求：2012年底，开封市各县区所建成的新型农村社区中，必须有一个规模达到1000户以上。

　　根据《意见》，2011年启动的35个新型农村社区，2012年底每完成一个，从市级新型农村社区建设专项资金中，奖补县区100万元，每少完成一个将从整合的该县区财政资金中扣除100万元。

　　“大家像打了鸡血一样，会议特别隆重，”刘岩被会议气氛感动了，当即决定投资。

　　危险的资金链

　　2012年，河南省财政厅筹措资金10亿元，支持各地新型农村社区，用于社区公共基础设施和公共服务设施建设补助。

　　据测算，1个5000人人口规模的新型农村社区，仅基础设施和公共设施就需投入2000万至3000万。因而，10亿元对于全省几千个社区来说，简直杯水车薪，还需要各地政府自己筹资。

　　据新华社报道，由于河南多数县属于吃饭财政，村集体经济薄弱，“仅靠地方财力，不能满足农民群众尽快入住新社区的强烈愿望”。因此，河南有关方面建议国家整合“涉农资金”，扩大地方政府捆绑使用权限，向新型农村社区基础设施建设倾斜。

　　而根据《财政专项资金管理办法》专项资金应专款专用，不得用于专项资金适用范围以外的开支。

　　以尉氏县为例，该县整合的资金达24项，其中包括：水利部门管理的安全饮水和小型农田水利建设、国土水土保持重点建设等专项资金，发改委管理的以工代赈和优质小麦基地建设等专项资金，民政部门管理的农村最低生活保障、农村五保供养等专项资金，人口计生部门管理的农村基层计生服务体系等专项资金。

　　2012年6月，刘岩与尉氏县某乡镇签订项目建设委托开发合同。

　　尽管县财政整合了各种专项资金，刘岩告诉新京报记者，3000多万投资的社区中，市县两级政府仅投入了70多万。

　　不得已，刘岩以4分的利息向高利贷借款，投了3000多万。

　　根据刘岩与乡政府签订的合同，为提高本乡群众买房热情，鼓励拆旧房复耕，乡政府支持地产商对购房者实行旧宅返购复耕政策，即旧宅换新宅。

　　乡里也按照河南省和开封市的要求，禁止所有村民新建、改建房屋。

　　但社区建好之后，这些政策还是没法激起村民的购买热情。最大的阻力还是社区房屋的价格太高了。

　　在刘岩看来，乡政府没有提出具体的拆迁补偿政策，20多万一套的别墅，只有少部分有实力或者急需新房的村民才会购买。

　　距离1期社区建成已过去了近4年，社区只卖出了不足3成，其中大部分由外村或外乡人购买。

　　为了帮助刘岩回笼资金，合同以加快该乡镇的城镇化发展为由，允许刘岩将部分房屋销售给户籍不在本中心范围内或乡外的人员，并给其办理房产证和土地使用证，与本村村民享受同等待遇。

　　律师裴爱英认为，将集体土地上的房屋对外村人销售，明显违反了土地管理法。

　　河南省南阳、商丘、登封、永城、焦作等多个市的下辖县的新型农村社区因对外销售而被媒体曝光。

　　至今，乡政府也没能按照合同的要求，给刘岩投资的社区所占的土地办理集体建设用地的相关证件。刘岩透露，至今社区所占的土地还是耕地性质，因此他没法在银行贷款。

　　国土局至今没有给刘岩建的社区办理产权证，卖出的房子也都没有任何房产证件。

　　至于刘岩自己，他还有近2000万被套在社区里，无法回本。

　　在许昌县陈曹乡，4个社区都存在资金链断裂的问题。

　　2013年6月，岗黄村社区建设停工。一位施工单位负责人告诉新京报记者，社区由北京中海建设工程有限公司甘肃分公司承建，再分包给10个施工单位，由施工单位提前垫资。

　　开工1年后，北京中海公司与政府解除合同，施工单位只能转向陈曹乡政府讨要工程款，“我们闹一次就给一点，到现在还欠我们800万。”

　　涉嫌违规占地复耕难

　　根据刘岩与乡里签订的合同，村委会负责整合村里的土地，并租用给刘岩的公司，期限为50年。

　　刘岩告诉新京报记者，其社区租用的土地面积均为村里的耕地。社区计划利用城乡建设用地增减挂钩的周转指标，先在耕地上建社区，待村庄整体搬迁入社区之后，将其整体复耕，实现占补平衡。

　　这种“以租代征”的方式，已在2012年7月被国土资源部明文禁止，却是河南省建新型农村社区用的普遍方式。

　　河南省办公厅2012年下发了《河南省土地资源保障专项工作方案》，对新型农村社区建设占用的土地，允许预先使用土地综合整治腾退出的节余建设用地指标，但必须在3年内完成旧村拆迁复垦并归还指标。

　　河南省委农村工作办公室曾算出一笔账：通过“拆村并居”搞新型农村社区建设，可以盘活约900万亩的农村集体建设用地。

　　但现实恰恰相反，新京报记者走访过的陈曹乡、尉氏县的多个社区都因为村民买不起社区的房子、或不愿买新房，没能将村庄整体搬迁、复耕，导致超出周转期限3年之后，依旧无法对村庄复耕。

　　而这也是河南省多数新型农村社区面临的问题：不仅没能节省土地，反而占用了更多的耕地。

　　现实与计划背道而驰。

　　中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田曾对河南新型农村社区进行深入调研，他认为，未经批准，占用基本农田，没有在周转期限内把村庄复耕土地，已经违反了法律。

　　郑风田认为，利用建设用地增减挂钩，占用优质的农田之后，复耕的土地也要是同等质量的优质农田。但是建设用地复耕的土地，很难达到优质农田的质量。

　　新京报记者走访发现，耕地被社区占用的村民内心也很不满意。

　　60岁的郭云（化名）是尉氏县郭家村的村民，2011年，村里以建社区为由，要租用她家的10亩耕地。

　　郭云算了一笔账，5亩地种桃树，5亩种小麦和玉米，每年收入至少35000元。

　　然而，村里刚开始只给每年每亩地1000元的租赁费用，后将价格提高到2000元。

　　郭云还是没同意，但没多久，村里趁她不注意，把桃树全部割断，麦子压坏。她不得不接受现实，把地租出去。

　　村里给她提供了两个选择：要么每亩地每年领取2000元租金，要么政府送她家一套社区的别墅，以12.3万的价格抵押租金，直到房租累积下来与别墅的价格相等，再领取租金。

　　她选择了后者，领了套别墅。但因为家里没钱装修，别墅空了3年。

　　对于未来，她很担心政府以后是否会按期给村民们租金。

　　许昌县陈曹乡岗黄村里土地被租用的村民已经开始面临这个问题，他们至今没有拿到2016年的租金。

　　从降温到整改

　　“我本以为能依靠强大的政府做后盾，给家乡百姓做点好事，却被政府给坑惨了。”想起近2000万的债务，刘岩就对当时脑袋一热而做的决定感到后悔不已。

　　过去的近4年里，他的地位从“政府心目中的宠儿”直线下降到“姥姥不疼，舅舅不爱”。

　　刘岩发现，河南省官方不再提新型农村社区，也不再制定新政策继续推动社区建设。

　　张华密切关注河南省的动向，他也注意到，2013年，河南省对新型农村社区“踩了急刹车”，“新领导不提了，导向变了，下面的政府对于社区的热情慢慢就淡了，省委农办也不再提了。”

　　就连村民也发觉到政策的变化。郭家村的一位村民说，2012年时，乡里、村里不让盖新房，还会开着挂喇叭的车四处宣传。2013年，村里逐渐不再宣传，且前两年又允许村民自己建房。

　　刘岩说，过去几年里，原来积极配合他进行社区建设的官员，已调至其他岗位。新上任的相关官员，对于他的诉求，总以正在沟通、正在想办法解决等托词回复他。

　　其实，从2014年起，河南省已经开始整改新型农村社区的遗留问题。据《半月谈》报道，河南省委农办一位负责人表示，2014年经过全省范围摸底调查后明确提出：已经开建的要尽快完工，避免形成“半拉子”工程；建好的要完善公共设施，确保农户搬迁；尚未开工的则要重新论证，在城镇规划区外不允许再建新型农村社区。

　　2016年11月下旬起，河南省各市县陆续召开会议，传达河南省新型农村社区遗留问题整改工作会议精神。

　　新京报记者获得了一份河南省新型农村社区遗留问题整改工作联席会议文件，内容为河南省国土资源厅解决社区涉及土地管理问题的实施方案。

　　方案提出了明确的整改时限，要求力争在2017年底前解决60%的新型农村社区涉及土地管理的有关问题，2018年底完善提升，基本完成整改任务。

　　根据河南省的要求，各地市、县先后制定了相关的整改方案。

　　新京报记者获得了尉氏县的整改方案。方案明文规定允许将社区房屋面向全乡（镇）区域进行销售。此举明显违反了土地管理法。

　　在郑风田教授看来，宅基地只能在行政村内部交易，当地政府没有权力违背这条规则。然而，为了在限期内解决违规占地的问题，尉氏县再次选择了违规方式。

　　刘岩看到了政府的决心，但他依旧悲观：“拆旧复垦的前提是村民愿意整体搬迁。村民没钱搬，村子拆不掉，社区的土地证就办不下来，我还是没办法贷款，解决不了资金问题。”

　　刘岩感觉自己像是走进了一个死胡同，看不到未来。

　　新京报记者 付珊 实习生 李瑾 发自河南

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