近年来中央公共财政支出及赤字情况。 曾子颖/图 2013年中央决算报告显示，中央财政支出罕见地只完成了预算的98.5%。上一次出现类似情况，要追溯到25年前。钱为什么没花完？哪些钱没花出去？三公
消费在其中贡献了多少？没花出去的钱怎么办？
中国罕见地没有完成中央财政支出预算。
在过去的2013年，有多达1068.32亿元的中央财政资金，没有按原计划“花出去”，这占到预算支出金额的1.5%。上一次较大幅度地没有完成中央预算支出，还需追溯到25年前。
上述数据，来自2014年6月24日，财政部部长楼继伟在全国人大常委会上所作的《国务院关于2013年中央决算的报告》（下称《2013年中央决算报告》）。报告显示：2013年，中央公共财政收入6.01万亿元，为预算的100.2%；支出6.84万亿元，完成预算的98.5%—也就是说，有1068.32亿元的中央公共财政预算支出没有花完。
2013年，中央财政资金里，究竟有哪些钱没有花出去？没有用完的钱，到哪里去了？在地方政府，是否也存在这样预算支出未用完的情况？
钱罕见地没花完
自中央和地方分别编列预算报告以来，中央财政支出没有完成的情况只发生过三次，分别是：1989年，完成了95.73%；2009年完成了99.9%；2013年完成98.5%。
3个月前的全国两会上，楼继伟所作的《2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》（下称《2013年执行情况和2014年预算报告》），已经对去年中央财政支出的基本情况做了汇报。该报告显示：2013年，中央财政支出6.85万亿元。对比刚刚公布的《2013年中央决算报告》，两者数据基本一致，相差了18.34亿元。
南方周末记者梳理了改革开放后的1979年至2013年共35年的国家（中央）决算报告。在1989年之前，中央及地方的预算报告是统一编制的，并且那十年的支出决算均超过了预算。
1989年3月20日至4月4日的七届全国人大二次会议决定，1989年的国家预算，按中央和地方分别编列。
1990年6月，时任国务委员兼财政部部长王丙乾作《关于1989年国家决算的报告》，提到：
1989年，中央决算支出1667.36亿元，只完成了预算的95.73%；其中，中央本级支出只完成了预算的93.6%。决算报告称，这主要因为当年的基本建设支出、价格补贴支出和国外借款还本付息支出等比预算减少。
从1990年至2013年，接下来24年的中央决算报告里，有22年的支出决算超出了预算，最多的年份—2007年，超出10.1%；支出与预算持平的，则是2012年；支出决算少于预算的两个年份，一次是2013年，另一次是金融危机之后的2009年，但当年也完成了99.9%。
2013年的中央财政支出，一方面罕见地有较大幅度未完成；另一方面，相比上一年度的支出数，只增长了6.8%，增长数是2000年以来最低的一次。
哪些钱没有花出去
“专项转移支付”省得最多，比预算少用了655.40亿元；“中央预备费”省得最彻底，预算安排了500亿元，最后一分未动。
在中央财政收入“一以贯之”超预算完成的2013年里，为什么支出没有完成预算呢？
2013年3月两会上批准的2013年中央公共财政支出预算，共6.95万亿元，这包括中央本级支出、地方税收返还和转移支付、中央预备费三大块。
对“省钱”贡献最大的，是“地方税收返还和转移支付”这一大块，其中“专项转移支付”节省最多，比预算少用了655.40亿元。
中央对地方的转移支付分为“一般性转移支付”和“专项转移支付”。后者简言之，是上级政府为实现特定政策目标补助给下级政府的专项支出。这笔钱应当“专款专用”，包括
教育、卫生、科技、国防、住房保障、地震灾后重建等20个大项。
2013年，这笔钱共支出1.86万亿元，比预算少花了655.40亿元。
“一般性转移支付”省得相对少一点。2013年里，这笔钱共花出2.43万亿元，比预算少花了175.63亿元。这是中央政府对“比较穷”的、有“财力缺口”的地方政府，给予补助。
“税收返还”的预决算差距最少，仅仅少用了6.05亿元。
“中央预备费”的节省则最为彻底，预算安排了500亿元，最后一分未动。
这是笔什么钱？预算法第三十二条规定，“各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1%-3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支”。这笔中央政府为“应急”所准备的特殊经费，俗称“总理预备费”或“总理
基金”。
此前，数位前任总理，以及财政部的公开文件，都曾提到过使用“中央预备费”的案例，如2003年抗击SARS、2008年汶川地震灾后重建、2011年玉树地震灾后重建等等。
2013年，预算支出里，安排了500亿元的中央预备费，大致相当于同年中央本级预算支出的2.47%。《2013年执行情况和2014年预算报告》和《2013中央决算报告》，均显示这笔费用在2013年，使用为零。
至于“中央本级支出”，原本也是有望一起压缩的。在《2013年执行情况和2014年预算报告》中，财政部称，“2013年前几个月中央财政收入增幅明显回落，经报党中央、国务院批准，预算执行中压减了部分中央本级支出。”年终的结果是多用了268.76亿元。
三公消费减少的贡献并不大
备受舆论关注的“三公经费”只完成了预算支出的88.03%。但值得注意的是，这只占财政支出很小的一部分，仅“节省”了9.54亿元。
《2013年中央决算报告》，对中央少花钱也提供了另外一种解释的角度，即从支出项目用途情况来看，中央公共财政资金里有教育、科技、
文化体育与传媒、医疗卫生、农林水事务、节能环保、三公经费等几个大项未完成预算支出资金。
备受舆论关注的“三公经费”只完成了预算支出的88.03%。但值得注意的是，“三公经费”只占财政支出很小的一部分，仅“节省”了9.54亿元。
具体而言，因公出国（境）经费减少4.73亿元，占预算的22.14%；公务接待费减少2.82亿元，占预算的19.67%；公车经费减少1.99亿元，占预算的4.52%。
多位受访者对南方周末记者表示，“三公经费”的减少，也可视为2012年12月中央出台的包括“厉行节约”在内的“八项规定”的实施效果；但细究起来，占整个“三公经费”近六成的公车经费，只“节省”了4.52%，效果着实有限。
这一点，可从审计署审计长刘家义在2014年6月做的《国务院关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（下称《审计报告》）管窥一二。
《审计报告》披露，有14个中央部门本级和13个所属单位公务用车配备超编制289辆、超标准123辆；还有6个中央部门本级和63个所属单位无预算、超预算列支公务用车费用1094.15万元，其中国务院国资委及其57个所属单位就有619.34万元。
同时，长期占用下属单位和其他单位车辆，通过租赁等方式变相配备公务用车的也大有人在。“屁股下的腐败”，痼疾难消。
从项目用途来看，节省最多的是“节能环保支出”。2013年，支出1803.93亿元，只完成了预算的85.8%，少用了298.55亿元。主要原因是“部分节能产品补贴政策到期后不再执行”。
有据可查的其中一例是：2013年9月，财政部等部委联合宣布，原有的对1.6升及以下节能
汽车推广补贴政策执行到当年9月30日结束。新的补贴政策，补贴标准虽然仍然是每车补贴3000元，但门槛显著提高，即1.6升及以下节能环保汽车，从原来的限值百公里油耗6.3升提升到了5.9升。
“教育经费”排在其次。支出3883.93亿元，少花了247.91亿元，只完成了预算的94%。财政部解释说，这主要是“据实结算的学生资助补助经费减少，以及高中教育债务纳入地方政府债务管理或由地方政府安排资金解决，相应减少了中央化债补助资金”。
审计报告中的秘密。 （冯宇嘉/图） 最后一天的“疯狂”
2013年的最后一天，至少有73.62亿元的中央财政资金，被“紧急下达”。
如果没有最后一个月的突击花钱，中央公共财政支出少花的将远不止1068亿元。
中金公司首席经济学家彭文生曾在2013年年底发表的《并不宽松的积极财政政策》一文中指出，“2013年前11个月实现5000亿元财政盈余，全年1.2万亿预算赤字难以完成，支出低于预算是主要原因。我们预计今年最终实现的赤字规模和去年基本相当，占GDP比重可能略有下降。从财政赤字看，今年的积极财政政策并不宽松。”
《审计报告》用“预算下达不及时”这一概念，着重点出了2013年中央公共财政支出的一大“特征”，并做了详细罗列。
公共财政专项转移支付预算中，有4950.46亿元（这占到了预算的26.60%）未按要求于6月15日前下达，其中6.77亿元是12月31日才下达的。
公共财政本级支出预算中，有920.53亿元（占预算的4.5%）未按要求于9月30日前下达，其中66.85亿元是12月31日才下达的。
国有资本经营预算中，有420.70亿元（占预算的43.01%）12月才下达。
粗略计算，在2013年的最后一天，即2013年12月31日，至少有73.62亿元的中央财政资金，被“紧急下达”。
“连锁反应”因此产生—对中央财政转移支付依赖度较高的省份，往往难以完成当年的支出预算。
尽管各省级政府的2013年决算报告，按惯例需等到7月至8月，各省人大常委会上才正式公布，但从今年年初各自省份的“2013年财政预算执行情况和2014年财政预算草案”报告来看，亦能掌握基本的情况。南方周末记者访问的数个省份财政厅（局）厅（局）长，对此予以了证实。
其中，公共财政支出超过了预算的：如北京为预算支出的103.5%、上海102.5%、天津101.8%、山东105.8%，广东则达到了117.19%。
河北、新疆、青海、山西、重庆、内蒙古等省份，则没有完成预算支出。
甚至，内蒙古自治区在2013年，更少有地没有完成预算收入目标：其年度全区地方财政总收入2658.4亿元，为预算的99.6%。内蒙古自治区财政厅对此解释，主要原因是，“煤炭等资源类产品量价齐跌，造成重点行业、重点地区上划中央税收减收较多”。
从上述数据可见：2013年超预算支出的，多为经济相对发达的地区，而没有完成预算支出的，则主要是经济相对落后的地区。追溯这些省份过往年度的数据，情况也与2013年基本一致。
如重庆市，2009年至2013年，每年支出完成预算比例分别是78.8%、82.0%、83.7%、86.4%和88.6%。对此，重庆市财政局一位主要官员，在接受南方周末记者采访时承认，中央财政资金下达比较晚，是其中一个重要原因，而且这个因素几乎历年都存在；此外，一些工程进度比预期缓慢，也会影响当年的支出目标实现。
上海
财经大学公共经济与管理学院副院长刘小川教授则告诉南方周末记者，相对落后地区，很大程度上仰赖中央财政的转移支付，受制于资金下拨的进度，往往导致每年的预算支出都完不成。而发达地区的财政收入情况较好，可
投资项目也比较多，但编制预算时相对较为保守，结果执行过程中，收入及支出却均超过了预期。
亟需增强预算硬约束
2013年整个中央财政预算支出目标未完成的原因，可能还包括在中央大力“反腐”等背景下，部分地方、部分官员，“懒于作为”、“不敢作为”、“与其出事，不如不作为”的因素。
“预算下达不及时”并非去年独有，而是多年沉疴。
在国家行政学院经济学部冯俏彬教授看来，2013年整个中央财政预算支出目标未完成的原因，可能还包括在中央大力“反腐”等背景下，部分地方、部分官员，“懒于作为”、“不敢作为”、“与其出事，不如不作为”的因素。
南方周末记者在日常的采访中，也时常听闻不少企业“抱怨”，一些官员和政府部门，“怕出事、不办事”了，阻碍了一些项目的进展。
至于没有用完的预算，据刘小川教授介绍，需具体区分，属于资金下拨进度迟滞或项目进度缓慢的专项资金，“结转”至下一年度继续使用；如确实是“节约”下来的资金，应该上缴，用于下一年度其他项目的开销，也可适当作为“奖励”返还。
《审计报告》中提到，2013年，中央政府性基金预算收入总量5086.59亿元，支出4179.46亿元，有907.13亿元结转至2014年；中央国有资本经营预算收入总量1130.38亿元，支出978.19亿元，结转下年152.19亿元。
但单纯的“结转”继续使用，也带来了不少问题。
比如一些结转的资金，则已经无法按原用途使用。审计署重点审计了9个省本级和9个市本级财政存量资金情况，至2014年3月底，这些地方财政存量资金共计7673亿元，其中有占26.74%，即2051.39亿元的资金，因为原定项目完成或取消、不具备实施条件等已无法按原用途使用。
对于“真正节约”下来的资金，也有相当多的部门“不愿上缴”。
在2013年里，国家卫计委、文化部、人民
银行等部门，采用“虚列支出”、“以拨作支”等方式，人为减少存量资金6.11亿元；而国家海洋局和中科院大气物理研究所等单位，则没有及时上缴或未经批准动用结余资金1.29亿元。
尽管在2013年里，有多达1068亿元的预算资金未用完，但2014年的中央公共财政支出预算，仍然要比2013年多出9.3%，达到74880亿元；相应地，中央财政的赤字规模，也由2013年的8500亿元，扩充至9500亿元，达到历史最高。加上4000亿元的地方债，2014年中国财政赤字占GDP的比例，预期为2.1%左右，仍在国际安全线之内。
冯俏彬、刘小川等受访者均表示，这是国家“继续实施积极的财政政策”的重要表现，也是实现“增加保障改善
民生支出，保持对经济增长和结构调整的支持力度”的最重要手段之一。
多位受访者还对南方周末记者表示，财政收支与预算出现较大的差距幅度—不管是超预算，还是未完成预算，根子上的原因，还在于“预算管理不够精细”，且年度预算法案约束力不强。
2013年11月，党的十八届三中全会提出要“透明预算”、“改进预算管理制度”。2014年6月30日，中共中央政治局会议，又审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，进一步提出，“改进预算管理制度，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度”。
与此同时，有“小宪法”之称的预算法却依然还悬在空中。自2005年宣布正式启动修改工作以来，全国人大常委会分别在2011年12月、2012年6月及2014年4月三次审议预算法修正案草案，2012年还曾向
社会全文公布征求意见。
有消息称，在今年8月的全国人大常委会上，可能会对预算法修改进行第四次审查，但是否会将新的草案再次公开征求公众意见，目前尚不可知。包括侯义斌、王明雯等在内的数位现任全国人大常委会委员则告诉南方周末记者，他们还没有得到类似的通知，“（届时是否"四审"），将由委员长会议决定”。
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